Iqbal Mochtar, Pengurus PB IDI dan PP IAKMI. Ketua Perhimpunan Dokter Indonesia Timur Tengah.

rekanindonesia.org. Jakarta. Legislasi model omnibus rupanya mencecar bukan hanya bidang pekerjaan tetapi juga kesehatan. Baru-baru ini beredar draf Rancangan Undang-Undang (RUU) Omnibus Kesehatan yang menelisik beragam issu kesehatan, mulai dari praktik kedokteran hingga BPJS. Ironisnya, sesaat setelah beredar, muncul berbagai reaksi penolakan. Sejumlah organisasi profesi, seperti Ikatan Dokter Indonesia (IDI), Persatuan Dokter Gigi Indonesia (PDGI) dan Persatuan Perawat Nasional Indonesia (PPNI), mengadakan jumpa pers dan menyatakan ketidaksetujuan terhadap draf ini. Sejumlah alasan dikemukan; salah satunya, mereka tidak dilibatkan dalam pembuatan RUU ini. Padahal mereka adalah representasi formal profesi dokter, dokter gigi dan perawat, yang akan terimbas serius oleh legislasi ini.

Minim Urgensi

Hingga kini, belum ada konfirmasi siapa pembuat draf RUU ini; apakah DPR, Kemenkes atau stakeholder lain. Namun Ketua Badan Legislasi DPR Supratman Andi mengungkapkan bahwa mereka sementara menyusun RUU yang ujung-ujungnya akan menjadi undang-undang (UU) Kesehatan. RUU ini bahkan masuk dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) tahun 2022-2023; artinya, akan segera dibahas. Sejumlah UU kesehatan yang eksis saat ini, termasuk UU Keperawatan, UU Kebidanan dan UU Praktik Kedokteran akan dilebur dalam UU omnibus ini. Alasannya, UU kesehatan saat ini terlalu kompleks dan berpotensi membingungkan saat merujuknya.

Beragam pertanyaan muncul terkait RUU ini. Salah satunya menyangkut urgensinya. Apakah UU omnibus memang dibutuhkan saat ini dan apa urgensinya dimasukkan daftar prolegnas? Beberapa argumen mendasari pertanyaan ini.

Pertama, UU omnibus bertujuan menggabungkan, merampingkan dan mengatasi tumpang tindih regulasi. Ia diharapkan menjadi benang merah regulasi. Model omnibus akan efektif bila diaplikasikan pada kondisi complex and hyper-regulation: jumlah legislasi banyak, beragam, tumpang tindih atau terdapat kontradiksi satu dengan lainnya. Kasarnya, terdapat kompleksitas, heterogenitas dan kontradiksi regulasi. Pada domain lapangan kerja, misalnya, terdapat banyak dan beragam legislasi yang ujung-ujungnya menimbulkan kerancuan. Makanya muncullah UU Omnibus Cipta Kerja yang merupakan sinergisme 78 UU. Disisi lain, latar belakang munculnya UU Omnibus Kesehatan tidak sekompleks UU Cipta Kerja. UU Kesehatan hanya akan menggabungkan 9 UU; sebagian besar UU tersebut bernuansa homogen karena bertema besar kesehatan. Selama ini juga belum terdengar ribut-ribut terkait kontradiksi antar UU. Artinya, elemen kompleksitas, heterogenitas dan kontradiksi yang menjadi substansi pembuatan UU omnibus tidak jelas.

Kedua, sebagian UU kesehatan yang akan dilebur usianya masih singkat. UU Keperawatan dan UU Tenaga Kesehatan disahkan tahun 2014; sedangkan UU Karantina Kesehatan dan UU Kebidanan masing-masing disahkan tahun 2018 dan 2019. Saat ini, para stakeholders UU ini sementara berjibaku mengimplementasikan aturan-aturan ini, termasuk melakukan sosialisasi intensif dan pembuatan aturan turunan. Dalam kondisi demikian, mengapa tiba-tiba UU yang eksis ini ingin dihapus dan diganti dengan yang baru?

Sebelum menggagas RUU omnibus ini, DPR mestinya melakukan komunikasi intensif dengan stakeholder terkait. Mesti ada diskusi ilmiah dan penjelasan rasional mengapa UU yang eksis perlu dicabut, diganti atau disinergiskan. Apakah ada kontradiksi serius antar UU tersebut? Mesti ada tinjauan fisolosofis, yuridis, sosial dan kesehatan, yang terang benderang terkait urgensi UU omnibus. Alasan ‘berpotensi membingungkan’ tidak cukup menjadi justifikasi pembuatan UU baru.

Selain itu, keterlibatan masyarakat dan organisasi profesi harus dijalin erat dalam pembuatan UU. Partisipasi sudah harus dibangun bahkan ketika usulan inisiasi baru muncul. Pembentukan UU mesti memenuhi sejumlah azas, diantaranya kejelasan tujuan, kejelasan rumusan dan keterbukaan. Bila azas ini tidak terpenuhi, RUU akan menjadi cacat dan berpotensi mandek ditengah jalan.

Marginalisasi dan Super-Body

Terkait praktik kedokteran, setidaknya terdapat dua issu krusial dalam draf RUU Kesehatan.

Pertama, marginalisasi organisasi profesi. Berbagai pasal dalam RUU ini mengisyaratkan fenomena fragmentasi dan amputasi peran organisasi profesi.

Pasal 296 ayat 2 menyebutkan bahwa setiap jenis tenaga kesehatan hanya dapat membentuk satu organisasi profesi. Prinsip ini sebenarnya bagus; sayangnya, terdapat pasal lain yang paradoks dan membuat prinsip ini mentah. Pasal 184 ayat 1 mengelompokkan tenaga kesehatan kedalam 12 jenis, seperti tenaga medis dan tenaga keperawatan. Tiap jenis tenaga kesehatan ini dibagi lagi atas beberapa kelompok. Jenis tenaga medis, misalnya, terdiri atas dokter, dokter gigi, dokter spesialis dan dokter gigi spesialis. Ujung-ujungnya terdapat 48 kelompok tenaga kesehatan. Opsi manakah yang akan berlaku : satu organisasi profesi untuk setiap jenis tenaga kesehatan (opsi pertama) atau untuk setiap kelompok tenaga kesehatan (opsi kedua). Ironisnya, kedua opsi ini memfragmentasi organisasi profesi.

Terkait tenaga medis, misalnya, bila opsi pertama terjadi maka hanya akan ada satu organisasi profesi yang memayungi profesi dokter, dokter spesialis, dokter gigi dan dokter gigi spesialis. Semua profesi ini digabung. Opsi ini rancu karena dokter dan dokter gigi adalah dua profesi yang berbeda; visi, misi dan aspirasi keduanya tidak bisa digabung. Pada opsi kedua, organisasi profesi dokter umum dan dokter spesialis dipisahkan; demikian pula dokter gigi dan dokter gigi spesialis. Ini tidak tepat karena memisahkan dua elemen yang sesungguhnya memiliki kesamaan tugas, tanggung jawab serta standar etik dan profesi. Dokter spesialis adalah kontinum dan bagian integral profesi dokter. Bila opsi kedua terjadi, akan terdapat 48 organisasi profesi. Sangat gemuk dan kontras dengan pasal 296 yang ingin meminimalkan jumlah organisasi profesi.

Dalam RUU ini juga, nama organisasi IDI dan PDGI yang selama ini diakui pemerintah menghilang. Penggantinya, pemerintah berwenang menentukan organisasi profesi yang diakui bagi tiap tenaga kesehatan. Kondisi ini akan memancing munculnya berbagai organisasi profesi yang kasak-kusuk minta pengakuan pemerintah. Muncul kompetisi antar-organisasi dan melemahnya bargaining position organisasi profesi. Seharusnya RUU dengan tegas menyebut pengakuan hanya pada satu organisasi profesi dokter, satu organisasi dokter gigi dan masing-masing satu buat tenaga kesehatan lainnya seperti perawat, bidan dan apoteker. Poli-organisasi profesi hanya akan menimbulkan konflik berkepanjangan. Pemerintah seharusnya belajar dari konflik bidang radiologi saat; puluhan dokter ahli radiologi tidak memperoleh Surat Tanda Registrasi (STR) akibat adanya dualisme kolegium bidang radiologi.

Selain itu, RUU ini juga mencabut peran organisasi profesi. Untuk melamar praktik, seorang tenaga kesehatan hanya perlu menyertakan STR, alamat praktik dan bukti pemenuhan kompetensi. Tidak diperlukan lagi surat keterangan sehat dan rekomendasi organisasi profesi. Tanpa surat keterangan sehat, bagaimana diketahui status kesehatan fisik dan mental tenaga kesehatan yang akan praktik? Tanpa rekomendasi organisasi profesi, bagaimana mengetahui tenaga kesehatan tidak pernah melakukan pelanggaran-pelanggaran administrasi, etik dan moral?

Kedua, Menteri dan kementerian menjadi super-body. Mereka penentu semua domain kesehatan; dari hulu ke hilir. Mereka berwenang mengisisasi, membuat dan mengesahkan standar pendidikan, standar kompetensi dan standar pelayanan.

Pasal 235 menyebutkan bahwa standar pendidikan kesehatan disusun oleh Menteri, meski dalam penyusunannya dapat melibatkan kolegium. Peran organisasi profesi dan kolegium menghilang. Padahal dalam UU Nomor 29 tahun 2004, standar pendidikan ditentukan bersama oleh Asosiasi Institusi Pendidikan, Kolegium, Asosiasi RS Pendidikan, Depdiknas dan Organisasi Profesi. Standar kompetensi juga ditetapkan oleh Menteri (pasal 197 ayat 3). Padahal sejatinya, kompetensi adalah domain teknis dan profesional yang ranahnya ada pada kolegium. Kolegium menentukan apakah seorang tenaga kesehatan kompeten atau tidak; bukan Menteri. Sedemikian jauh pengambil-alihan kompetensi ini hingga pengelolaan pendidikan atau pelatihan berkelanjutan lewat Satuan Kredit Profesi juga dilakukan oleh Menteri dan pemerintah daerah. Ini aneh. Dinegara-negara lain, wewenang penyelenggaraan pendidikan berkelanjutan dilakukan oleh organisasi profesi atau provider; bukan oleh pemerintah. Hal lain, pada pasal 239 RUU ini, Konsil Kedokteran Indonesia (KKI) bertanggungjawab kepada Menteri. Padahal sebelumnya, KKI adalah badan otonom, independen dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. Penempatan Menteri sebagai atasan KKI membuat lembaga penting ini menjadi kurang independen dan bargaining power-nya melemah.

Peran Menteri dalam RUU terlalu luas dan melintasi batas profesionalisme. Dengan peran menteri yang super-body ini, RUU ini menggiring sistem kesehatan menjadi sistem centralized-power. Padahal di era saat ini, sistem sentralisasi peran mestinya ditanggalkan karena terbukti kurang efektif dan efisien. Diberbagai negara lain, wewenang dan peran bidang kesehatan dibagi secara proporsional dengan organisasi profesi dan stakeholder lain. Kue peran dibagi agar tercipta keseimbangan partisipasi yang ujung-ujungnya menginduksi kolaborasi dan inklusi yang menjadi ciri partisipasi dunia modern. RUU ini berjalan mundur karena Menteri terlalu jauh mengambil peran organisasi profesi dan civil society yang seharusnya menjadi elemen integral pembangunan kesehatan negara.

Bendera Merah

Munculnya protes terhadap RUU Kesehatan menjadi sinyal adanya ketidakberesan dalam proses pembuatannya. Alih-alih menjadi benang merah, RUU ini justru sangat mungkin menjadi bendera merah (red flag); mengandung ketidakteraturan dan masalah serta berpotensi mendegradasi sistem. Pembuatan UU yang akan mempengaruhi efek hidup orang banyak, apalagi terkait kesehatan, mestinya melibatkan secara aktif stakeholder yang ada. Pendapat dan concern mereka perlu didengarkan dan dipertimbangkan. Komunikasi ini tidak boleh parsial; artinya hanya menggandeng pihak yang se’bendera’. Prinsip impartialitas dan obyektifitas harus dijunjung agar UU ini menghasilkan nilai positif, obyektif dan berkeadilan. Semakin tinggi tingkat partisipasi masyarakat dan organisasi profesi, semakin mudah penerimaan UU. Pembuatan UU juga tidak perlu tergesa-gesa; saat ini tidak ada unsur urgensi untuk dikebut. Prinsip-prinsip ini perlu dijaga; bila tidak, besar kemungkinan RUU Kesehatan ini akan bernasib sama dengan UU Cipta Kerja yang kini dianggap cacat formil dan inkonstitusional oleh Mahkamah Konstitusi.